一、調研背景
自1997年實施土地整理以來，湖北省國土資源廳緊緊圍繞省委、省政府城鄉統籌發展、高產農田建設、新農村建設等“三農”工作重點，集中資金、集中力量大規模實施了國土整治。“十一五”期間，我省國家和省級共投入200.8億元，實施土地整治項目744個，建設規模1112萬畝，新增耕地102萬畝。2010年實施南水北調漢江沿線土地開發整理重大工程和整體推進農村土地整治示范工程后，年度項目建設規模達到了380多萬畝，投資66億元。
我省國土整治工作取得明顯成效。一是完善了農田水利設施，夯實了農業基礎。項目區農田有效灌溉率達到85%以上，排澇標準達到了20年一遇。二是提高了糧食綜合生產能力。項目區農業生產成本降低10%，糧食單產提高10%，在確保國家糧食安全的同時，實現了農業增效和農民增收。三是通過土地開發整理，我省連續11年實現了耕地占補平衡，保障了經濟建設發展用地需求。四是結合城鄉建設用地增減掛鉤試點和村莊環境綜合整治，實行遷村騰地和中心村建設，使農村基礎設施配套齊全，美化了人居環境，改善了民生，也為發展現代農業、推進新農村建設提供了重要平臺。
在取得成績的同時，大規模、集中性的國土整治投資對國土整治項目管理帶來了極大挑戰，尤其是在國土整治項目施工招投標管理方面。為此，省國土資源廳做了一系列創新性的制度建設和推廣執行工作。
其中：2003年，出臺了《湖北省土地整理項目施工招投標管理暫行辦法》；2007年，出臺了《湖北省土地開發整理項目施工招標投標管理實施細則》；2008年，聯合省招標監督管理局下發了《關于進一步規范土地開發整理項目招投標工作的通知》（鄂土資發〔2008〕62號）；2009年又聯合省招標監督管理局下發了《關于進一步加強土地開發整理施工項目招投標監督管理工作的通知》（鄂土資發〔2009〕68號）；2010年，出臺了《湖北省土地整治項目施工招標投標管理辦法》；2011年，又先后出臺了《湖北省土地整治項目施工招標投標資格審查管理辦法》、《湖北省土地整治項目施工招投標評標辦法》等一系列地方部門規章和法規性文件，還有配套陸續出臺的與國土整治項目施工招投標相關的其他法規。
通過不懈努力，我省逐步形成了脈絡比較清晰、內容不斷更新的國土整治項目施工招投標管理制度體系。這些制度在過去十年里對當時的國土整治項目施工招投標工作起到了明顯的規范管理作用，實現了歷史性的突破。然而，招投標活動本身是一個“道高一尺魔高一丈”漸進式的博弈過程，隨著國土整治事業的發展，從各地情況反映、社會議論和紀檢實踐來看，我省國土整治項目施工招投標方面隱含的問題依然頗多，現有的國土整治項目施工招投標辦法面臨一次的大的調整。而看似簡單的招投標方法的些許改進，確給我們引發了對國土整治項目實施監管全過程的深入思考。
為此省整治局通過省采購中心公開招標，優選湖北經濟學院承擔《湖北國土整治項目招投標辦法研究》課題，并組織課題組開展了此問題的專題調研。
二、目前國土整治項目招投標亂象
1、參與施工投標施工企業數量多，來源雜，信譽差別大，管理難。據湖北省社科院有關課題組調研報告統計，2010年以來因參與圍標串標買標賣標、假借資質等活動而被省廳列入黑名單的施工企業已達261家。而2011年省國土廳公布的備案施工企業845家，其中約30%為建筑一級資質以上，約40%為建筑二級資質，約20%為建筑三級資質，約10%為其他資質（含水利、園林、公路、市政、地災）。
國土整治項目技術含量較低，從市場公開、鼓勵競爭角度而言，法理上確應向最低資質級別的建筑業企業放開市場，但與此同時也讓國土整治項目備案施工隊伍魚龍混雜，國土部門管理難度加大。同時這些資質信譽參差不齊的企業基本都不是國土廳頒發的資質，除了列入國土廳國土整治施工企業黑名單，二年內不允許其從事國土整治項目外，國土部門沒有其他更為嚴厲的處罰措施，從而使其在國土整治項目施工市場上更為肆無忌憚。
2、假借資質現象普遍存在。由于國土整治項目一般標段較小（300萬—500萬），時間較長（一年以上），結算較慢，施工環境較差（遠離城市），正規施工企業在正常經營管理水平下難以取得社會平均利潤，所以往往不愿投入人力物力去具體實施，而將資質出借給某些有一定活動能力，但不具備經濟實力和技術實力的所謂老板以牟取管理費收入。具體施工一般也由假借資質的老板組織當地不具備資格的施工人員實施。施工企業投標時承諾參與實施的項目經理和五大員往往只在跟業主簽約和應付省廳項目檢查驗收時才出面。
3、圍標串標買標賣標現象較為嚴重。經調查，一個投資3000萬項目，往往劃分為8個300-萬500萬的標段，一般情況下，投標報名施工企業總數能達到200家，平均每個標段能達到25家。而私下其實是10多個所謂老板各自假借了10-20個不等的施工企業資質在圍標。在報名后，通過各地私下的圍標串標買標賣標圈子，10多個老板各自依據實力、中標意愿和參與投入情況，有的協商，有的強買，有的甚至恐嚇，最終有8個老板獲得8個標段資格，其余的參與老板按各自投入的資質比例從協商后實際中標的八個老板那里分別取得補償，并離場。其中，外地投標人往往最終被排斥在外。最后不管是哪個企業中標，都是這八個老板與中標企業簽訂假借資質的合作協議。這種現象目前還普遍存在。
4、大量費用損耗在招投標過程的中間環節。以上例來算，每一個老板都要準備15家甚至更多資質報名，按照現行國土整治項目施工招投標管理辦法要求，一家企業投標保證金60萬—80萬。假設一個老板自有資金只有120萬，準備15家資質則最少要舉債780萬。這些錢按招投標管理要求要在綜合招投標中心投標保證金賬戶放置一個月時間，按目前通行的民間短期利率月息4分，利息達30萬，還有借用每一家資質收取的管理費、資料費、標書制作費和企業派出人員的招待費、辛苦費，一般要10000元一家，則要15萬。另外還要準備部分買標的錢，補償退出的投標人。最后往往中一個400萬的標段，在招投標方面的實際支出要達到60萬，也就是15%。再算上稅金5%和企業假借資質收取的3%管理費，利潤20-30%，業主項目前期各類費用15%，項目總投資往往只有32-42%是真正用于工程實體建設。
5、部分地方圍標串標現象愈演愈烈，甚至出現專業投標人。所謂專業投標人是指專門提供投標保證金，組織施工企業參與國土整治項目投標，組織施工企業完成報名，參加預審，并制作標書等一條龍服務，但并不參與工程施工，而是中標后以中標價的15-18%直接賣標的人。專業投標人對工程是不負責的，他只需要出錢借資質，組織投標，直接賺取高額利息和服務費。施工老板因為不具備中標實力，對藉此參與國土整治項目也能接受，當然花出去的高額費用自然必須由他自己在項目施工過程中中采取偷工減料的非法手段掙回來。這樣給國土整治項目帶來的問題也就難免了。
6、部分招標代理機構有意無意泄漏報名信息，加劇了招投標混亂局面。由于掌握投標企業報名信息，參與部分招投標資格預審、標段劃分、評標定標過程，部分招投標代理機構違背職業道德，通過各種形式，或明或暗參與圍標串標買標賣標，興風作浪，助推了圍標串標買標賣標行為。
7、國土整治項目施工招投標亂象負面影響大。目前實際參與國土整治施工的施工老板大部分是地方閑散人員，往往不具備經濟實力和技術實力，但大肆通過偷工減料、欺瞞業主單位、腐蝕監管人員等不法方式，其中部分人實現了不正當的高額利潤。暴富后的這些人購買豪車、賭博、包二奶，在當地很大程度上引發群眾議論和紀檢部門關注，加上國土部門個別人員的廉潔自律問題，客觀上造成了極其惡劣的社會影響，某種程度上間接敗壞了國土整治項目的惠民形象，也將國土部門帶進了紀檢部門的視野之中。由于長期在紀檢部門的聚光燈下運行，各類不利于國土事業穩定健康發展的問題也紛紛引發。
三、各地在國土整治項目施工招投標中的實踐與創新
1、荊州模式：荊州市曾經一度是國土整治腐敗案件的高發區。為了有效預防腐敗，促進國土整治事業健康發展，荊州市局聯合荊州市紀委、荊州市監察局，下發了荊紀發（2011）7號文，明確全市項目統一進入荊州市招投標中心，采取“資格審查、明標明投、搖號中標、全程監督”一次性搖號中標的方式進行。荊州模式得到省市紀委的充分肯定，先后被《人民日報》、中央治工辦、國務院法制辦、省政府網站報道。調研中當地國土干部普遍反映各級領導、強力部門打招呼的基本沒有了，紀檢部門也不整天盯著不放了，國土部門能想事能干事了，工作環境有了明顯好轉。
2、荊門模式：荊門市在吸收荊州市“明標明投”、“統一在市級招投標中心進行招投標”的經驗基礎上，進一步規范了招投標流程，甚至將開標現場主持詞都制作了標準格式。同時結合實際，創新了“即時報名”方式，就是當天截止報名，當天資格預審，當天搖號開標，大大降低了投標企業圍標串標的可能。
3、宜昌模式：宜昌市采取的網上投標方式。從2009年來逐步在全市范圍內的公共資源交易平臺實行網上招投標，結合網員制管理，將報名方式改為網上報名，將標段報名信息完全封鎖，使投標企業無法進行圍標串標，從而將圍標串標防范于未然，也收到了良好的效果。
4、仙桃模式：仙桃市采取了“結合擇優的搖號中標”招投標形式。仙桃市在采取搖號中標方式進行招投標的同時，創新性的在全市范圍內開展了國土整治項目施工企業質量和誠信評比，在公開報紙上對全市國土整治施工企業按照質量、進度、誠信等方面進行了排序。對優秀的施工企業和項目經理公開特別提供，參加指定項目搖號中標招投標活動的機會，以作為獎勵；對排序倒數的后十名施工企業給予了責令退出當地市場的處罰。獎罰分明促使各施工企業紛紛投入精力時間，積極做好當前國土整治項目施工經營管理，確保質量、進度，以便于有更多機會參加搖號中標。從而使當地國土整治項目施工招投標市場秩序井然。
四、招投標問題原因分析：
1、國土整治項目施工的不正當暴利是產生招投標問題的根源。在我們的調研過程中發現一個悖論：從現實情況來橫向比較，土地整治施工定額比水利、市政、土建等行業的同類施工定額要低，也就是說，從定額來看，國土整治項目施工比水利、市政、土建工程要掙得少。然而實際上，國土整治項目施工招投標競爭比水利、市政、土建項目激烈，一個標段往往出現二三十家企業競標，最終利潤率也相對較高。
解釋上述悖論唯一理由是：國土整治項目施工偷工減料比其他項目相對嚴重，造成不掙錢的項目卻有暴利空間。
從已經實施搖號中標的幾個市州調研情況看，搖號中標也僅僅能解決串標、圍標問題，一個標段招標報名20家施工企業的情況仍然大量存在。而仙桃市在設計審查階段，結合平原土地整理特點，將容易出現偷工減料的“土方平整”、“新建泥結石路”、“表土剝離”等分部分項工程取消，同時加強項目日常監管，將工程利潤控制在正常水平。從歷次招投標情況看，一般一個標段招標只有5家左右施工企業報名。
因此，從根本上說，加強項目監管，讓國土整治項目施工的利潤恢復到正常社會平均利潤上，招投標問題就應該自然迎刃而解。
2、國土整治項目客觀上管理難度大。首先，國土整治施工面大（一個項目往往施工區域達到1-3萬畝），施工部位點線面縱橫交錯，日常監理、工程計量、竣工驗收難度大；其次，業主是國土部門，受益人是村組農民，總體利益原則上一致，但具體出發點、落腳點各不相同，動作很難一致，容易造成誤解。再次，國土整治項目使用財政資金，招投標監管、財政評審、工程審計等均獨立，滿足項目本身科學合理的設計、施工、驗收等時效要求，需要多個部門統一行動，容易顧此失彼；最后由于這些客觀原因的存在，導致部分縣市出現畏難情緒，怕惹麻煩，只求監管形式到位，個人免責，不愿深入項目切實管好，造成招投標等監管責任嚴重缺失，某些地方出現“業不由主”的現象。某些地方因為怕出事，甚至不愿申請新項目。
3、國土整治投資增長太快，國土整治管理隊伍建設、參與機構發展滯后。起步十余年來，國土整治投資從每年幾億發展到如今每年幾十億，工作任務量持續增加，工作內涵極大豐富，工作難度也不斷加大。各級國土整治項目部門從無到有，工作機制不斷調整。國土整治管理人員由國土部門各個行政崗位調整過來，普遍在項目管理方面水平、經驗、能力不足。參與中介機構建設、執業行為、信用體系從無到有，創新工作很多，執行監督較難。而目前廣大農村對持續加大國土整治熱切期望，各級領導對通過國土整治引導服務農業產業化，加快“四化同步”寄予厚望。國土整治管理人才、參與機構在數量與質量上的缺乏是國土整治管理部門面臨的非常嚴峻的實際困難。
4、各環節的監管跟不上形勢發展的需要。在國土整治項目施工環節，由于利益的驅使，各環節的監管漏洞被充分放大。比如現狀地形圖中，溝渠斷面和道路田坎標高的測繪精度往往不高，施工單位會利用這個因素虛報工程量。比如有時設計成果因各種原因出現錯誤，施工單位就借機突出設計問題，從而迫使監管部門同意設計變更，來增加贏利項目。又如按照設計要求應該做表土剝離工序，施工單位實際施工時省略該程序，直接翻耕。再如國土整治項目是惠民項目，村組要求往往會得到監管部門支持。施工單位就勾結村組干部，要求設計變更，而設計變更往往直接帶來施工贏利項目增加，非贏利項目減少。還有的施工單位勾結監理單位和管理部門把實際修復田間道以新建田間道報量，兩者之間每平米價差達到100元，一條1000米的路就能達到10萬元的價差。還有的降低構筑物水泥標號，減少U型槽墊層，虛報橋基，涵閘隱蔽工程等如此種種，不一而足。
加強項目監管是解決圍標串標買標賣標問題的根本方法。形勢的發展需要我們樹立危機感、使命感，不斷加快改進。加強項目監管，不是不讓國土資整治項目施工隊伍賺錢，而是合理賺錢，是讓國土整治項目施工利潤回歸正常水平。只有這樣，才能真正解決圍標串標買標賣標問題和其帶來相關負面影響，重塑國土整治部門形象。
五、近期措施
1、盡快推出《湖北省國土整治項目施工招投標隨機抽取管理辦法》。該辦法擬把各類國土整治項目施工項目招投標統一交由省內各市州綜合招投標平臺進行，明標明投，即時報名，即時開標，有效抑制了圍標串標行為，降低了企業綜合投標成本，縮短了項目招投標時間，降低了國土整治干部廉政風險，有利于國土整治管理部門集中精力強化項目實施監管。
2、加強國土整治項目施工日常監管。充分發揮監理機構作用，適當上收監理機構選聘權限，在確保監理費用的同時，強調監理機構嚴格履行職責。在已經建立的國土整治項目管理信息系統基礎上，逐步實現監理工作的日常在線管理。
3、改革現有國土整治項目驗收辦法?？紤]變項目完成后一次性總驗收結算為日常驗收、日常結算和總驗收、總結算相結合。學習審計部門模式，借助國土廳已備案的造價、審計等中介機構力量，嘗試日常政務窗口報驗，形成日常規范報驗機制，從根本上解決項目驗收存在的問題，科學合理驗收。
4、推行縣級審計部門對國土整治項目的全程審計，跟蹤審計。把國土整治項目施工監管工作放到陽光下規范，以過程審計來確保最終結果真實可靠。
5、建立縣市級國土整治項目庫。結合目前省廳正在進行的縣級國土整治專項規劃編制工作，對國土整治項目的選址、測繪、可研和規劃設計在時間上留出足夠的余地，嚴格按“流域、水系綜合治理，集中連片、因地制宜，先易后難、分年實施，兼顧社會、經濟、生態效益”的原則來安排項目，有效的保證群眾參與，選址得當，測繪精確，規劃設計科學合理。
6、爭取財政部門支持，向市州下放財政評審權限。積極向上級領導匯報，加強和財政部門溝通，協商能否將國土整治項目的財政評審程序下放到市州財政局，在確保財政評審質量的同時，提高國土整治項目的審批效率。
7、建立國土整治項目實施監管體系。在省廳以往廳領導帶隊督辦、中介機構大檢查和整治局日常督辦等形式的基礎上，建立項目實施責任制。明確縣市國土整治項目監管直接責任人，對國土整治項目開展日常進度、質量、管理規范情況實行日常監督，對質量差、進度慢的縣市通報公示預警，對相關責任人進行約談。
8、加強測繪、設計、監理、造價、審計等中介隊伍的考核考評。優勝劣汰，建立一支誠信專業的國土整治中介技術隊伍。
六、長期對策
1、進一步加強對國土整治部門管理模式的思考。嘗試改變現行的國土整治部門既制定政策又具體實施，集裁判員和運動員于一身的管理模式。讓各級國土整治部門只負責國土整治項目的立項、監管和驗收，把測繪、可研、規劃設計、施工、招投標、監理等工作的發包管理責任交給地方政府，也就是國土整治部門只做裁判員，不參與項目具體實施，從而確保國土整治部門的裁判員言行公正客觀，形成獨立的第三方監督機制。在鼓勵地方政府積極開展國土整治工作的同時，由國土整治部門專門指導和監督。
2、進一步學習借鑒各地先進做法。
【廣西“龍州模式”】“小塊并大塊”：在同一片土地范圍內，不改變原有土地承包總面積，只改變地塊的地理位置，將其整合到一塊；實行“以獎代補”：農民自愿“小塊并大塊”的耕地，平整和配套設施工程建設都可得到獎勵；實行經營權與管護責任統一：耕地整治工程和土地承包經營權調整結束后，明確使用者及其管護責任。
龍州模式將項目區群眾納入到國土整治事業中，找到了一種群眾參與國土整治工程的有效途徑，真正實現了國土整治實施者與受益者的高度統一，探索了一條國土整治工作長期有效持續開展的道路，值得我省國土整治管理工作借鑒。
【湖南“宇田模式”】“企業自建、以補代投”。企業或個人自籌資金開展土地整治，自己負責項目申報和建設，政府負責審批、驗收并給予適當補助。“宇田模式”是種地者花自己的錢、按產業需要整地，省去了招投標程序、項目設計變更程序、避免了與原土地使用者的矛盾，加快了工程進度，保證了施工質量，提高了資金使用效率，實現了國土整治與農業產業化的相互促進，良性互動。當然也要注意防范企業套用補助資金的現象。
3、積極引導民間資本和社會資本參建國土整治項目。從調研情況來看，我省有很多國土整治項目吸收了社會資金。如鐘祥彭墩村、沙洋王坪村、麻城彭店鎮、嘉魚官橋村在實施增減掛鉤項目中，由政府、企業、社會共同出資，將增減掛鉤項目與省級投資土地整理項目相結合，有力促進了當地新農村建設和農業產業化發展。
黨的十八大和湖北省委第十次黨代會提出了“新四化”的宏偉目標，在建設“美麗湖北”的歷史進程中，國土整治工作只有不斷開拓創新，積極思考實踐，在新型城鎮化建設和農業現代化建設上，使有限的國土整治資金更好的促使整治區域內農民生產條件和生活環境明顯改善，農村土地利用格局明顯優化，土地承包經營權流轉和適度規模經營取得明顯成效，耕地質量和綜合生產能力明顯提高，才能真正發揮國土部門應有的作用，做到“有為才有位”。